Termo de fomento e termo de colaboração são os 2 instrumentos que a Lei 13.019/2014, o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), reserva às parcerias com repasse de dinheiro público para uma ONG ou associação. O que separa um do outro é quem propôs o objeto: no fomento, a proposta nasce da organização; na colaboração, da administração pública. Quando não há repasse, o instrumento é o acordo de cooperação. Entre 2016 e 2022, o governo federal assinou 3.890 parcerias com organizações da sociedade civil (OSCs): 3.436 termos de fomento e 454 termos de colaboração, segundo dados da Secretaria-Geral da Presidência citados na Revista do Serviço Público, da Escola Nacional de Administração Pública (Enap), v. 76, n. 1, 2025.
Em resumo
- Termo de fomento: a OSC propõe o plano de trabalho e há repasse de recursos. Termo de colaboração: a administração propõe e há repasse (Lei 13.019/2014, art. 2º, VII e VIII, e arts. 16 e 17).
- Acordo de cooperação: não envolve repasse de dinheiro e dispensa chamamento público, salvo quando houver comodato, doação de bens ou outro compartilhamento de patrimônio (arts. 2º, VIII-A, e 29).
- Nos 2 termos valem as mesmas vedações (art. 39), as mesmas regras de despesas (art. 46) e de prestação de contas (arts. 63 e seguintes), e os repasses não sofrem a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) nem o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) (Lei Complementar 214/2025, art. 6º, IX).
O que a Lei 13.019/2014 diz sobre termo de fomento e termo de colaboração?
A lei define os 3 instrumentos no art. 2º. O termo de colaboração formaliza parcerias de interesse público e recíproco “propostas pela administração pública que envolvam a transferência de recursos financeiros” (inciso VII); o termo de fomento, parcerias “propostas pelas organizações da sociedade civil”, também com transferência de recursos (inciso VIII). Já o acordo de cooperação serve às parcerias “que não envolvam a transferência de recursos financeiros” (inciso VIII-A, incluído pela Lei 13.204/2015).
Os arts. 16 e 17 repetem a lógica a partir do plano de trabalho: colaboração para planos “de sua iniciativa”, isto é, da administração, e fomento para planos “propostos por organizações da sociedade civil”. O mesmo art. 16 permite que os conselhos de políticas públicas proponham à administração a celebração de termo de colaboração.
No âmbito federal, o Decreto 8.726/2016, com a redação do Decreto 11.948, de 12/3/2024, detalha a distinção no art. 2º: o fomento serve para incentivar projetos desenvolvidos ou criados pelas próprias organizações, e a colaboração, para executar projetos ou atividades parametrizadas pela administração pública federal. Estados e municípios aplicam a mesma lei, mas podem ter regulamento próprio.
Qual a diferença entre termo de fomento e termo de colaboração para a diretoria?
Na prática, quem propõe o objeto desenha o ponto de partida das metas. No termo de colaboração, a administração chega com o serviço definido, e o edital federal traz um valor de referência para a execução. No termo de fomento, o edital fixa um teto, e a organização apresenta o seu projeto dentro dele (Decreto 8.726/2016, art. 9º, V). Por isso, no fomento a diretoria tem mais espaço para propor metodologia e público; na colaboração, o essencial é conferir se a entidade consegue cumprir o serviço já definido.
Nos 2 casos, o plano de trabalho segue o mesmo conteúdo mínimo do art. 22 da Lei 13.019/2014: descrição da realidade, “descrição de metas a serem atingidas e de atividades ou projetos a serem executados”, previsão de receitas e despesas, forma de execução e parâmetros de aferição das metas. No regime federal, a OSC selecionada tem 15 dias para apresentar o plano, com metas quantitativas e mensuráveis, indicadores e cronograma de desembolso, e o plano é elaborado em diálogo técnico com a administração (Decreto 8.726/2016, art. 25, caput, incisos III a VI, e § 3º). Desde o Decreto 11.948/2024, o edital federal precisa indicar o tipo de parceria a ser celebrada (art. 9º, X).
Quando cabe o acordo de cooperação no MROSC?
O acordo de cooperação é o caminho quando a parceria com o poder público não envolve repasse de dinheiro. Pela regra federal, ele pode ser proposto tanto pela administração quanto pela organização (Decreto 8.726/2016, art. 5º, § 1º). O art. 29 da Lei 13.019/2014 dispensa o chamamento público para esses acordos, “exceto, em relação aos acordos de cooperação, quando o objeto envolver a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial”. Nesses casos, o chamamento segue as regras da própria lei.
Sem dinheiro, porém, não significa sem regras. As vedações do art. 39 alcançam “qualquer modalidade de parceria”, e o art. 38 condiciona os efeitos jurídicos dos instrumentos à publicação dos extratos no meio oficial de publicidade.
Termo de fomento e termo de colaboração exigem chamamento público?
Sim, como regra. O art. 24 da Lei 13.019/2014 determina que a celebração de termo de colaboração ou de fomento seja precedida de chamamento público para selecionar as organizações “que tornem mais eficaz a execução do objeto”. A proposta ter nascido da OSC não afasta a seleção. O art. 29 dispensa o chamamento quando os termos usam recursos de emendas parlamentares. O art. 30 traz hipóteses de dispensa, como urgência, calamidade pública e atividades de educação, saúde e assistência social executadas por organizações previamente credenciadas pelo órgão gestor da política (inciso VI). O art. 31 considera o chamamento inexigível quando não há viabilidade de competição, pela natureza singular do objeto ou porque as metas só podem ser atingidas por uma entidade específica. Nos casos de dispensa e inexigibilidade, a regra federal exige decisão fundamentada do administrador público (Decreto 8.726/2016, art. 8º, § 5º).
O que vale igual para o termo de fomento e o termo de colaboração?
A organização não pode celebrar parceria se estiver omissa no dever de prestar contas de parceria anterior ou se teve contas rejeitadas pela administração nos últimos 5 anos, ressalvadas as exceções do próprio inciso, entre outras vedações do art. 39. As despesas que podem ser pagas com os recursos são as do art. 46, que inclui a equipe de trabalho e os custos indiretos necessários à execução do objeto, tema tratado no artigo sobre custos indiretos no plano de trabalho do MROSC.
A prestação de contas também segue o mesmo regime. Pelo art. 63, § 1º, a administração fornece manuais específicos às organizações quando celebra a parceria. Pelo art. 69, a organização presta contas em até 90 dias do fim da vigência ou ao final de cada exercício, se a parceria durar mais de 1 ano. No plano tributário, a Lei Complementar 214/2025, art. 6º, IX, afasta a CBS e o IBS das transferências feitas por termos de fomento, termos de colaboração, acordos de cooperação e outros instrumentos. O artigo sobre a reforma tributária no terceiro setor explica o contexto, e a página Tributário e imunidades reúne os temas fiscais das entidades.
Como reconhecer cada instrumento na rotina de uma associação?
Imagine uma associação de bairro que mantém, há alguns anos, um projeto próprio de contraturno escolar, com reforço de leitura e oficinas de esporte. A diretoria leva o projeto à prefeitura e ele é selecionado num edital de fomento. Como o plano de trabalho partiu da organização, o instrumento é o termo de fomento (art. 17).
No mesmo ano, a Secretaria de Educação publica um edital para executar oficinas de convivência desenhadas pelo município, com público, metas e valor definidos pela própria secretaria. Se a associação for selecionada, assinará um termo de colaboração (art. 16), porque a iniciativa do plano é da administração. Por fim, a prefeitura cede uma sala de escola municipal para as atividades da associação, sem repasse de dinheiro. Aqui cabe o acordo de cooperação, e, como há compartilhamento de recurso patrimonial, a cessão depende de chamamento público (art. 29).
O que o Tribunal de Contas da União já decidiu sobre parceria com o poder público?
No Acórdão 1.355/2025-Plenário, de 18/6/2025 (TC 009.123/2025-3), o Tribunal de Contas da União (TCU) examinou 2 termos de fomento federais. Os recursos foram repassados de uma só vez, sem metas claras e sem cronograma de desembolso. O Tribunal referendou medida cautelar que mandou as entidades se absterem de fazer pagamentos ou transferências com os valores recebidos até nova decisão, apontando indícios de afronta ao art. 22 e ao art. 42, III, da Lei 13.019/2014 e ao art. 25 do Decreto 8.726/2016. No Acórdão 2.921/2025-Plenário, de 8/12/2025, o TCU manteve a cautelar e determinou ao ministério um novo plano de trabalho, com ações, indicadores, metas e orçamento detalhado. Até 15/10/2026, não havia decisão de mérito. A lição para a diretoria: no fomento, a proposta é da organização, mas metas mensuráveis e cronograma continuam obrigatórios.
Já no Acórdão 2.036/2026-Plenário, de 5/8/2026 (TC 020.661/2025-8), o TCU analisou um acordo de cooperação entre um órgão federal e uma associação, firmado com base na Lei 13.019/2014 e sem repasse financeiro. Mesmo assim, julgou a representação procedente e determinou que o órgão adotasse, em 30 dias, providências para a rescisão do acordo. Entre os motivos, o acordo produziu efeitos antes da publicação do extrato, contra o art. 38 da lei, e a manifestação de interesse da entidade veio antes do credenciamento previsto no edital, o que inverteu as etapas da seleção e afrontou a impessoalidade e a moralidade.
Na prática, o que a diretoria deve conferir antes de assinar?
- Quem propôs o objeto: se foi a organização, o instrumento esperado é o termo de fomento; se foi a administração, o termo de colaboração; se não há repasse, o acordo de cooperação.
- O instrumento indicado no edital e a base do chamamento, ou o fundamento da dispensa ou inexigibilidade (arts. 24, 29, 30 e 31).
- O plano de trabalho: metas mensuráveis, indicadores, receitas e despesas, cronograma de desembolso e custos indiretos previstos (art. 22).
- Os documentos da entidade em dia: estatuto, ata de eleição da diretoria e certidões exigidas no edital. A página Estruturação e governança trata desses pontos.
- As regras de prestação de contas no instrumento: prazos, relatórios e manuais da administração (arts. 63 e 69).
- A ausência de vedações do art. 39, inclusive pendências de prestação de contas de parcerias anteriores.
- A publicação do extrato antes de iniciar a execução (art. 38).
Perguntas frequentes
Qual a diferença entre termo de fomento e termo de colaboração?
Os 2 envolvem repasse de recursos públicos. No fomento, o plano de trabalho é proposto pela organização; na colaboração, pela administração (Lei 13.019/2014, arts. 16 e 17).
Acordo de cooperação tem repasse de dinheiro?
Não. O acordo de cooperação é o instrumento das parcerias sem transferência de recursos financeiros (art. 2º, VIII-A). Se envolver comodato, doação de bens ou outro compartilhamento de patrimônio, exige chamamento público (art. 29).
Termo de fomento precisa de chamamento público?
Sim, como regra (art. 24). As exceções são os termos com recursos de emendas parlamentares (art. 29) e as hipóteses de dispensa e inexigibilidade dos arts. 30 e 31, que exigem justificativa.
Convênio ainda existe para OSC?
Só em hipóteses restritas. Pelo art. 84-A da Lei 13.019/2014, convênios só são celebrados nas hipóteses do art. 84: entre entes federados ou pessoas jurídicas a eles vinculadas e com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos que atuam de forma complementar no SUS, o sistema público de saúde (art. 3º, IV, da lei e art. 199, § 1º, da Constituição). Fora disso, vale um dos 3 instrumentos do MROSC.
Leia também: Plano de trabalho no MROSC: o que a Lei 13.019/2014 exige e como alterar; Fim da 6×1 nas parcerias com o poder público: o que o art. 9º da EC 141 prevê para termos de colaboração, convênios e contratos de gestão.
Para entender como a escolha do instrumento se liga ao chamamento, ao plano de trabalho e à prestação de contas, conheça a página Parcerias com o poder público e leia também o artigo sobre custos indiretos e rateio no MROSC.
Conteúdo informativo, atualizado em 15/10/2026. Não substitui a análise do caso concreto. Agliardi Assessoria Jurídica · OAB/RS nº 14.807.
